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　　二是产业基础系统性薄弱。相比发达国家集中生产和有序流通的食品产业链条，我国食品产业呈现“供需两头大、中间流通散”的格局。需求决定供给，在消费升级和产业转型过程中，食品数量充足、质量安全、营养健康的多层次消费需求与产业基础系统性薄弱的不协调性凸显。传统渠道与新业态并存，内生原发型隐患与输入型风险并存，产业集中化和专业化趋势并存。尤其是第三方平台、共享经济、微商、科工贸纵向一体化等新业态蓬勃兴起，必然伴生新的不确定风险。以输入型食品安全风险为例，美国已经有约50%的新鲜水果、20%的新鲜蔬菜以及80%的海鲜来自国外。近年来我国食品跨境电商销售额同样激增，而国内产业供给不足给走私冻肉提供了巨大市场空间，必须审慎对待食品全球产业链。

　　三是监管体制适应性有待提高。在世界上国土面积超过200万平方公里的大国中，我国是唯一采取单一制结构形式的国家，广阔的治理边界考验着监管执法有效性。1998年国务院机构改革以来，食品安全监管体制几经变迁，总体经历了从“垂直分段”到“属地综合”的转变。2018年党和国家机构改革整合工商总局、质检总局、食品药品监管总局等职能，组建国家市场监督管理总局，实行消费品市场统一监管。机构改革的本质，是适应于新时代市场环境的监管权责结构权威性再分配。属地管理和综合执法有利于改变破碎化机构格局，加大监管资源动员力度，借助地方政府组织架构和工作网络，通过“人海战术”开展监督检查，排查并消除点多面广的食品安全风险点。然而，该体制在提升监管专业性、打破地方保护、助推新经济体系构建等方面的作用尚存争议。

　　三、战略任务：大市场、大监管、大治理

　　食品是一种特殊商品，其遵循一般市场规律，同时兼具市场秩序和公共安全双重属性。市场的基本关系是供给和需求，理想状态是形成优胜劣汰的质量发展市场机制。由于信息不对称、外部性、公共产品等因素，食品市场存在较严重的失灵现象，需要监管加以纠正。作为市场的供给侧，食品产业成为监管的对象和基础。然而以许可、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式，难以适应新时代食品产业大规模、高质量、差异化等特征，基于福特主义的监管在面临中国的广大非标准化的环境下不可避免地失灵。只有超越监管看安全，以产管并重为理念重构市场嵌入型食品安全监管体系，才能实现从监管到治理的范式转变，不断提高人民群众安全感、获得感、幸福感。这就构成了“食品—市场—监管—产业—治理”的逻辑关联。

　　国内外既有理论研究和政策实践也为我们提供了启示。例如2011年《美国食品安全现代法案》（FSMA）明确提出预防、控制、响应三大原则，主张从风险评估、风险管理、风险沟通三方面降低食品全生命周期风险。又如欧盟食品安全局（EFSA）在成立之初就构建起“个人—企业—政府—超国家”的多层级治理模式。日本“食育推进基本计划”则强调统筹厚生劳动省、农林水产省等部门监管职能，提升国民食品安全和营养水平。世界银行则提出将人力资本、基础设施、管理体系和制度规范作为一国食品安全管理能力的四大要素。结合上述文献，本研究提出“大市场、大监管、大产业、大治理”框架思路，以统一食品市场、优化政府监管、促进高质量发展、协同社会治理为重点，配以法规、投入、人才等措施，构建新时代食品安全战略“四梁八柱”的顶层设计（见图4）。接下来着重对大市场、大监管、大治理三大体系加以阐述，特别是这些体系在新的监管体制和市场环境下展现的新特征。

　　第一，统一开放竞争有序的现代化市场体系。现代市场是包含产品服务、信息信用、交易要素在内的综合体系。大市场语境下的食品安全，需要抓住市场体系这一关键，从关注主体资质、行为合规、产品质量的传统模式，转变为以信息信用为基础的新型机制。首先，贯通生产和流通两大环节，整合工业产品、流通商品、特殊品（食品药品、特种设备）三大品类，统筹公共安全、市场秩序、产业发展等政策目标，构建统一的商品全链条质量体系，真正形成末端倒逼机制。其次，摆脱市场主体资质静态认可的“重审批”模式，嵌入市场经济活动，对生产经营行为和产品服务质量实施动态监测监督。通过加快完善全国商事主体多维度信用数据库，综合合同审查、价格监督检查、广告监测、反垄断、产品抽检等行为轨迹记录信息，用大数据为食品企业“立体画像”和预测行为，有靶向性地开展风险全生命周期管理。此外，还有统一的市场要素体系。监管的本质是纠正市场失灵而非取而代之，除了监督执法，商标、专利、标准、计量、产品认证、检验检测、地理标志等现代市场交易要素，都是政府借助市场力量实现自我规制（self regulation）的手段和途径。过去，这些要素散布在不同监管部门，机构改革后有望整合，协同提升市场要素统一性。