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　　我国正处于高速城镇化进程中，2017年常住人口城镇化率为58.52%。从这个意义上说，食品安全风险依然高发，食品安全事件容易集中爆发。在农业生产环节，一些地方工业“三废”违规排放，全国耕地土壤点位超标率高达19.4%。农业投入品使用不当导致内源性污染严重，全国每年投放农药32万吨，农业塑料薄膜使用量250万吨，化肥长期不合理过量施用，农药兽药残留和添加剂滥用成为食品安全的最大风险。在食品生产经营环节，基于利益驱动的主观故意造成的食品违法犯罪问题仍较严重。根据《2017年度食品药品监管统计年报》数据，2016年全国食品药品监管部门共查处食品案件171221件，货值金额52620.9万元，查处无证7741户，移送司法机关1514件。应当说，我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件高发期，食品安全形势依然严峻。

　　二、战略构想：食品安全基础理论和实践

　　在传统农业社会，食品生产具有家庭和本地化特征，食品安全主要表现为卫生清洁、食物中毒等个体问题。20世纪初，随着食品工业化生产和国内统一市场形成，西方国家开始从政策层面关注不特定多数人的食品安全。如美国国会于1906年通过《纯洁食品和药品法》，促进产业利益和公众健康双赢，合作优化了转型年代国家与社会关系。上世纪90年代以来，食品生产和销售集中度在全球化背景中进一步提升，食品供应链日益国际化，美国沙门氏菌（Salmonellosis）、欧 洲 疯 牛 病（BSE）、我 国 三 聚 氰 胺（Melamine）等事件具有跨国界特征，食品安全成为必须由各国协作应对的全球公共卫生问题。可以说，食品安全属性经历了个体安全—群体安全—非传统国家安全的历史演变。也正因如此，我们有必要从历史和国际视角提出食品安全战略构想。

　　（一）食品安全概念和类型再梳理

　　食品安全是世界性难题，发展中国家和发达国家都无法独善其身。由于发展阶段差异，各国面临的食品安全问题主要类型不同，这种多样性加剧了全球食品安全治理矛盾。美国学者斯宾克等人根据主观动因和目标结果两个维度，将广义食品安全问题细分为四种类型（见表2）。这种细化的分类有助于我们深入比较各国食品安全问题的差异。

　　如果分区域看，撒哈拉沙漠以南非洲地区等最不发达国家（Least developed countries）的经济社会发展水平较低，食品安全问题主要来自新鲜食物腐烂变质、不洁净的街头食品以及生产力落后，属于传统的食品卫生和食品质量问题。处于高速工业化进程中的新兴经济体（Emerging economies），其面临的食品安全问题多源自化学投入品过度使用和环境恶化带来的污染，总体属于食品欺诈。欧美发达国家逐渐步入后工业化社会，消费者则更关注食品新原料、新品种、新工艺带来的不确定安全风险，如转基因食品、新资源食品。当然，各国都面临微生物污染、重金属超标等真正意义上的食品安全问题。此外在“9·11”事件后，美国政府开始考虑食品供应链遭受恐怖袭击的可能性，例如恐怖分子向牛奶罐装车投毒以造成大面积社会恐慌。随着食品防护等问题被提上政策议程，美国国会扩展了监管部门在进口食品监管、食品防护、食品供应等方面的职权。

　　根据这一框架并考虑现实差异，我们对前述2017年全国食品安全监督抽检情况进行计算和分类识别。在全部5.6万批次不合格样品中，狭义食品安全（微生物污染超标、农药兽药禁用及残留不符合标准、重金属污染超标）占50.3%；食品欺诈（食品添加剂超范围、超限量使用）占23.9%；食品质量（质量指标不符合标准）占19.9%；食品防护的数据尚不可及，但基本可用刑事犯罪中的投毒罪替代。这不仅有助于我们准确界定食品安全问题类型，也为政策实践中监督检查、抽检、应急处置等监管力量配置与风险分布的结构性匹配提供了基础依据。

　　（二）全球食品安全区域分布与中国表现