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　　当代公共治理政策议题越来越具有多样性和相互关联特征，食品安全同样深度嵌入经济社会背景，其本质是社会问题。经验表明，代表一国消费结构的恩格尔系数（食品支出占消费支出总额比例）与食品安全状况存在相关性。研究选取权威数据库，基于不同国家和地区经济社会发展水平差异，用横截面数据替代时间序列数据，将2015年全球73个主要国家（地区）恩格尔系数和食品质量安全状况得分予以标准化处理。进行对数回归后发现，高水平消费需求与高质量食品供给显著关联。当恩格尔系数处于30%~50%之间时，对应的食品安全状况波动较大。当恩格尔系数小于30%时，其与食品安全状况的负相关性显著增强（见图1）。

　　即便在美国，2013年全美有1750万家庭（占美国家庭总数14.3%）存在食品不安全问题，其主要的原因是很多家庭缺少足够收入来购买品质较高、较为安全的食品，特别是那些低收入家庭、单亲家庭和有残障人士的家庭只能购买廉价低质食品，从而推高了食品变质风险。

　　根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》，当前全国恩格尔系数为29.3%，其中农村地区高达31.2%。由此可见，我国食品安全形势在总体稳定中蕴含着不确定性，处于转变的重要拐点阶段。一方面，低端市场依然广泛存在，可能诱发企业机会主义行为，必须守住不发生系统性食品安全风险的底线。另一方面，随着人们对食品种类、安全、营养的需要日益提升，高质量消费需求增长但供给严重短缺，在实践中放大了假冒伪劣、夸大宣传、输入型食品安全等问题的严重性。尤其是在有机食品、进口食品、新型食品等高端领域，已经出现了相关风险。

　　（二）“大产业”与“弱监管”的矛盾

　　产业是监管的基础，监管是产业的保障。发达国家经验表明，强大的食品产业与强大的监管体系互为支撑。食品行业是我国国民经济支柱产业，2017年全国规模以上食品工业企业主营业务收入11.47万亿元，占全部工业总产值的9.8%，食品行业有6000多万名从业者和超过2.3亿的农民。然而食品产业结构多、小、散、低，企业诚信守法意识不强，产业素质系统性薄弱。在全国1.03亿户市场主体中，有证食品生产经营者约1300万户，占比为13%，这还不包括360万户“三小”食品生产经营者。在数量如此庞大的食品生产经营者中，绝大部分为10人以下小企业，规模以上食品生产企业仅有3万余户。

　　与“大产业”和广阔地理区域形成鲜明对比的是，我国食品安全监管体系整体薄弱。通过梳理中美两国食品产业和监管总体情况（见表1），我们发现三方面显著差距。一是我国每万人口监管人员比例约为1.8，美国则高达3.6，监管资源基础不同。二是我国食品经营环节市场主体超过1280万户，美国仅105万户，监管对象规模存在差异。三是监管机构平均承担的监管任务，我国远多于美国。在这种监管资源和监管能力的硬约束下，静态行政许可和“运动式”专项整治成为主要政策手段。由于“重审批、轻监管”的监管风格导致审管脱节，审批往往在现实中异化为政府对企业的背书和包办，进而制约日常监督检查有效性。

　　（三）城乡发展不均衡的矛盾

　　研究表明，食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分，在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发。由于“从农田到餐桌”的食品产业链变长，提高了问题发生概率。同样基于数据可获得性，研究用对数回归分析了2015年全球73个主要国家（地区）城镇化率与食品质量安全得分的相关性（见图2），其拟合优度（R2）为0.46。可以看到，城镇化率超过50%后数据离散度明显提高，风险波动性增大；超过80%后开始收敛，即不确定性减弱。例如19世纪中期美国北方城市化发展迅速，周边农村鲜奶供应跟不上大量涌入城市的人口，不法商人通过催乳、掺假手段生产“儿童卫生奶”。最后，终于爆发1858年纽约“泔水奶”事件，导致5.3万名婴儿受感染，1年内有近8000名儿童死亡。英国、德国、日本工业化进程中的食品安全问题同样经历了类似的过程。