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　　即便在美国，2013年全美有1750万家庭（占美国家庭总数14.3%）存在食品不安全问题，其主要的原因是很多家庭缺少足够收入来购买品质较高、较为安全的食品，特别是那些低收入家庭、单亲家庭和有残障人士的家庭只能购买廉价低质食品，从而推高了食品变质风险。

　　根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》，当前全国恩格尔系数为29.3%，其中农村地区高达31.2%。由此可见，我国食品安全形势在总体稳定中蕴含着不确定性，处于转变的重要拐点阶段。一方面，低端市场依然广泛存在，可能诱发企业机会主义行为，必须守住不发生系统性食品安全风险的底线。另一方面，随着人们对食品种类、安全、营养的需要日益提升，高质量消费需求增长但供给严重短缺，在实践中放大了假冒伪劣、夸大宣传、输入型食品安全等问题的严重性。尤其是在有机食品、进口食品、新型食品等高端领域，已经出现了相关风险。

　　（二）“大产业”与“弱监管”的矛盾

　　产业是监管的基础，监管是产业的保障。发达国家经验表明，强大的食品产业与强大的监管体系互为支撑。食品行业是我国国民经济支柱产业，2017年全国规模以上食品工业企业主营业务收入11.47万亿元，占全部工业总产值的9.8%，食品行业有6000多万名从业者和超过2.3亿的农民。然而食品产业结构多、小、散、低，企业诚信守法意识不强，产业素质系统性薄弱。在全国1.03亿户市场主体中，有证食品生产经营者约1300万户，占比为13%，这还不包括360万户“三小”食品生产经营者。在数量如此庞大的食品生产经营者中，绝大部分为10人以下小企业，规模以上食品生产企业仅有3万余户。

　　与“大产业”和广阔地理区域形成鲜明对比的是，我国食品安全监管体系整体薄弱。通过梳理中美两国食品产业和监管总体情况（见表1），我们发现三方面显著差距。一是我国每万人口监管人员比例约为1.8，美国则高达3.6，监管资源基础不同。二是我国食品经营环节市场主体超过1280万户，美国仅105万户，监管对象规模存在差异。三是监管机构平均承担的监管任务，我国远多于美国。在这种监管资源和监管能力的硬约束下，静态行政许可和“运动式”专项整治成为主要政策手段。由于“重审批、轻监管”的监管风格导致审管脱节，审批往往在现实中异化为政府对企业的背书和包办，进而制约日常监督检查有效性。

　　研究表明，食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分，在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发。由于“从农田到餐桌”的食品产业链变长，提高了问题发生概率。同样基于数据可获得性，研究用对数回归分析了2015年全球73个主要国家（地区）城镇化率与食品质量安全得分的相关性（见图2），其拟合优度（R2）为0.46。可以看到，城镇化率超过50%后数据离散度明显提高，风险波动性增大；超过80%后开始收敛，即不确定性减弱。例如19世纪中期美国北方城市化发展迅速，周边农村鲜奶供应跟不上大量涌入城市的人口，不法商人通过催乳、掺假手段生产“儿童卫生奶”。最后，终于爆发1858年纽约“泔水奶”事件，导致5.3万名婴儿受感染，1年内有近8000名儿童死亡。英国、德国、日本工业化进程中的食品安全问题同样经历了类似的过程。

　　我国正处于高速城镇化进程中，2017年常住人口城镇化率为58.52%。从这个意义上说，食品安全风险依然高发，食品安全事件容易集中爆发。在农业生产环节，一些地方工业“三废”违规排放，全国耕地土壤点位超标率高达19.4%。农业投入品使用不当导致内源性污染严重，全国每年投放农药32万吨，农业塑料薄膜使用量250万吨，化肥长期不合理过量施用，农药兽药残留和添加剂滥用成为食品安全的最大风险。在食品生产经营环节，基于利益驱动的主观故意造成的食品违法犯罪问题仍较严重。根据《2017年度食品药品监管统计年报》数据，2016年全国食品药品监管部门共查处食品案件171221件，货值金额52620.9万元，查处无证7741户，移送司法机关1514件。应当说，我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件高发期，食品安全形势依然严峻。

　　二、战略构想：食品安全基础理论和实践

　　在传统农业社会，食品生产具有家庭和本地化特征，食品安全主要表现为卫生清洁、食物中毒等个体问题。20世纪初，随着食品工业化生产和国内统一市场形成，西方国家开始从政策层面关注不特定多数人的食品安全。如美国国会于1906年通过《纯洁食品和药品法》，促进产业利益和公众健康双赢，合作优化了转型年代国家与社会关系。上世纪90年代以来，食品生产和销售集中度在全球化背景中进一步提升，食品供应链日益国际化，美国沙门氏菌（Salmonellosis）、欧 洲 疯 牛 病（BSE）、我 国 三 聚 氰 胺（Melamine）等事件具有跨国界特征，食品安全成为必须由各国协作应对的全球公共卫生问题。可以说，食品安全属性经历了个体安全—群体安全—非传统国家安全的历史演变。也正因如此，我们有必要从历史和国际视角提出食品安全战略构想。