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　　行政处罚法第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

　　行政处罚法在”行政处罚的设定“部分区分为”设定“和”规定“。所谓设定，即作出上位法没有作出的创设性行政处罚规定；所谓规定，即在上位法已经作出设定行政处罚的情况下，在上位法设定的行政处罚范围内作出具体化的规定，包括行为、种类和幅度之内。这里的”设定“包括法律没有规定行政处罚的对象，以及在此基础上的行为、种类和幅度。条例作为行政法规，在食品安全法没有设定对企业负责人个人的罚款的情况下，增加对责任人的处罚，是行使设定权的表现，并不违反行政处罚法。

　　三、罚款幅度的规定符合立法目的

　　增加”罚款到人“制度的目的在于，在企业负责人对企业所实施的食品安全违法行为负有责任的情况下，除对企业进行处罚外，通过增加对企业负责人一定力度的罚款，一方面是个人承担法律责任的表现，另一方面达到惩戒的效果，使作为食品生产经营企业负有责任的个人能够真正履行自己的法律职责。因此，如果罚款数额比较小，起不到增加这一制度的目的；如果数额过大，势必要以家庭财产作为个人承担责任的基础，实际上使当事人承担了无限责任，又有失公平。条例规定”处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款“，这一规定的幅度是比较可行的，在实际执行过程中，可以根据具体情况在幅度范围内执行。

　　四、”罚款到人“制度适用的情形

　　按照条例的规定，”罚款到人“制度适用于以下三种情形：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。

　　企业负责人在实施违法行为时存在过失或者重大过失时，是否应当承担责任？从其他国家的规定和我国其他法律在追究个人责任的规定看，通常并不包括过失和重大过失。在追究食品生产经营企业负责人的个人责任时，也应当采用这一精神。判断企业负责人是否存在”故意“，通常是在法律、法规、企业内部规定等有明确规定的情况下，而企业负责人依据其职责应当明知，仍实施某种行为，包括作为和不作为。

　　对于违法行为什么是”性质恶劣“、什么是”造成严重后果“，条例未作出明确的规定，应当结合食品安全法和实施条例的其他条款的规定，予以判断和认定。为慎重起见，总的原则应当是从严掌握，作为国务院食品安全主管部门的国家市场监督管理总局需要加强指导。

　　国务院食品安全委员会《关于印发2019年食品安全重点工作安排的通知》要求，对违法行为要”处罚到人“。条例中增加的”罚款到人“制度，就是对《通知》这一要求的具体落实。这一制度对于倒逼食品企业特别是企业的负责人履行食品生产经营主体责任，”产“出让人民群众吃的安全和安心的食品，保证”舌尖上的安全“具有重大的积极意义。