中国食品商务网移动版

 　　中国人民大学法学院教授  胡锦光

　　新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称条例）第七十五条规定，食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依据食品安全法的规定给予处罚外，存在“故意实施违法行为”、“违法行为性质恶劣”或者“违法行为造成严重后果”这三种情形之一的，还要对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他有直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。同时，在条例第六十八条、第七十三条等新设法律责任中也明确要求依照第七十五条的规定对有责任的个人进行处罚。

　　条例第七十五条确立的“罚款到人”制度，是这次条例修订的一大亮点。

　　一、为什么要增加“罚款到人”制度

　　2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法），按照“最严厉处罚”的立法精神，规定了对企业负责人个人的行政处罚。该法第一百三十五条规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品安全法的上述规定，属于行政处罚种类中的资格罚。这一规定与修改前的食品安全法相比，增加了“终身禁业”、延长了禁业期限，对严惩食品安全违法行为非常必要。但是，食品安全法中未能规定作为对企业负责人承担法律责任的财产罚的罚款。

　　食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，从党和国家事业发展全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把食品安全工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署，在制度、体制、机制、产业、监管等方面采取了一系列重大举措。

　　新修订的食品安全法实施以后，我国食品安全形势整体不断好转，但依然复杂严峻。如何落实党中央和习近平总书记关于做好食品安全的一系列指示和要求，做到“四个最严”，在新时代进一步保障食品安全，是必须抓好的紧迫工作。同时，食品安全既是“产出来的”，也是“管出来的”，从根本上说是“产出来的”。如何让食品企业的管理者真正负起自己的主体责任，是重中之重。而加大处罚力度，特别是增加“罚款到人”制度非常必要。实际上，我国许多领域已经建立了对企业负责人罚款的制度。例如，在证券领域，可以依法对上市公司的董事、监事、高级管理人员、持有上市公司股份百分之五以上的股东进行罚款。

　　域外一些国家在食品安全领域也实行同时针对企业和企业成员的“双罚制度”。这些制度设计表明，同时惩罚企业和企业成员是基于公平的考量。以德国为例，如果企业成员为了单位利益而违反法律要求，若仅对企业成员科以处罚，企业却置身事外，则会与公平正义相悖。相应的，企业因其成员的个人违法而陷入违法境地，该成员个人也具有可归责性。正因为如此，企业违法是一种双重构造，存在两个违法主体。

　　2018年1月，原食品药品监管总局、公安部联合印发的《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》中要求，个人从事食品药品违法行为的，依法追究个人法律责任。单位从事食品药品违法行为的，除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人。其他直接责任人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。

　　在2019年的“全国食品安全周”上，国家市场监督管理总局肖亚庆局长表示，对于食品安全问题，“要以严管倒逼企业落实主体责任，强化‘双随机’抽查和飞行检查，严格落实‘处罚到人’的要求，对违法企业及法人代表、实际收益人进行严厉的处罚，实行从严禁业到终身禁业。

　　二、增加”罚款到人“制度符合行政处罚法的规定